A gestão dos recursos públicos é um tema central para a sociedade, e entender "quanto custa" a prestação de um serviço ou a implementação de uma política pública é fundamental. No Brasil, a contabilidade de custos no setor público tem percorrido uma longa trajetória de amadurecimento, culminando em um novo paradigma com a NBC TSP 34 - Custos no Setor Público, em vigor desde 1º de janeiro de 2024. Longe de ser uma novidade, essa jornada revela uma evolução legislativa e normativa que visa transformar a contabilidade de um mero registro para uma ferramenta estratégica de governança, gestão e tomada de decisão.
As Sementes de um Mandato Latente: Da Lei 4.320/1964 à LRF
A exigência de apurar custos no setor público brasileiro não é recente. A Lei nº 4.320, de 1964, que universalmente consolidou o modelo de controle orçamentário, já trazia em seu artigo 85 a determinação para que os serviços de contabilidade permitissem a "determinação dos custos dos serviços industriais". Embora focada inicialmente em "serviços industriais", essa visão foi ampliada pela evolução da administração pública, criando um "mandato latente" que só seria plenamente ativado décadas depois.
O Decreto-Lei nº 200, de 1967, reforçou essa ideia com um propósito mais gerencial. Seu artigo 79 explicitou que a contabilidade deveria apurar os "custos dos serviços de forma a evidenciar os resultados da gestão", abandonando a terminologia restritiva e conectando a apuração de custos diretamente à avaliação de desempenho.
O grande catalisador, no entanto, veio com a Lei Complementar nº 101, de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Seu artigo 50, § 3º, estabeleceu, de forma imperativa e inequívoca, que a "Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial". A LRF transformou a apuração de custos em um pilar da responsabilidade fiscal, aplicável a todos os entes da Federação, e forneceu aos Tribunais de Contas o fundamento legal robusto para exigir sua implementação.
A Pressão do Controle Externo e a Estrutura Operacional
Apesar dos mandatos legais, a implementação de sistemas de custos avançava lentamente. Foi a intervenção do Tribunal de Contas da União (TCU) que se tornou um catalisador decisivo. O Acórdão nº 1078/2004 - 2ª Câmara, proferido em 24 de junho de 2004, determinou ao então Ministério do Planejamento que adotasse providências para que a administração pública federal dispusesse, com a maior brevidade possível, de um sistema de custos. Essa decisão impulsionou a constituição de uma comissão interministerial e, posteriormente, as iniciativas lideradas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
A estruturação operacional também foi vital. O Decreto nº 93.872/1986 unificou os recursos de caixa do Tesouro Nacional e previu um plano de contas único para a administração federal. Quinze anos depois, a Lei nº 10.180/2001 organizou os sistemas federais, designando a STN como órgão central do Sistema de Contabilidade Federal, com a autoridade de estabelecer normas e supervisionar a evidência de custos. Essa "infraestrutura" permitiu a posterior criação de ferramentas como o Sistema de Informações de Custos (SIC) e o Manual de Informações de Custos (MIC) pela STN, incorporando explicitamente as diretrizes da nova NBC TSP 34.
O Salto Qualitativo: Da NBC T 16.11 à NBC TSP 34
O ano de 2011 marcou a primeira normatização contábil exclusiva para custos no setor público: a NBC T 16.11. Essa norma precursora teve um foco conceitual e de registro, buscando padronizar terminologias e estabelecer um framework inicial. Contudo, com apenas 27 itens, era sucinta e não abordava questões práticas cruciais, como a influência do porte da entidade ou o tratamento de recursos consumidos que não geram desembolso financeiro (como doações ou servidores cedidos).
A NBC TSP 34, aprovada em novembro de 2021 e em vigor a partir de 2024, revogou sua antecessora e trouxe um novo paradigma. Com 78 itens, é significativamente mais extensa e prescritiva, com um objetivo central explícito: estabelecer diretrizes para a implementação do sistema de custos como um "instrumento de governança pública". Ela foca no uso da informação de custos para fins gerenciais, auxiliando o planejamento, a tomada de decisão, o monitoramento, a avaliação de desempenho, a transparência e a prestação de contas.
Uma diferença fundamental é o público-alvo: enquanto a NBC T 16.11 foi escrita para contadores, a NBC TSP 34 é voltada para gestores públicos, reconhecendo-os como os principais usuários da informação de custos. A nova norma aborda lacunas anteriores, estabelecendo que o porte da entidade não justifica a ausência de um sistema de custos e exigindo o reconhecimento de recursos consumidos sem desembolso financeiro para uma apuração mais fidedigna do custo total.
É importante notar que, diferentemente da maioria das NBCs TSP que convergem para as IPSAS (Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público), a NBC TSP 34 não possui uma IPSAS específica correlata. Isso se deve ao fato de que as IPSAS focam na elaboração de relatórios para usuários externos, enquanto a gestão interna de custos é considerada uma questão de soberania e prática gerencial nacional. A NBC TSP 34 é, portanto, uma solução brasileira para uma demanda brasileira, moldada pelas exigências da LRF e pelas determinações do TCU.
Desafios e Benefícios da Implementação
A implementação da NBC TSP 34 ainda enfrenta desafios consideráveis. Estudos de caso apontam para dificuldades na integração e customização de sistemas, falta de padronização da estrutura organizacional e, principalmente, escassez de profissionais qualificados e disponíveis. A literatura e a própria norma ressaltam que o apoio da alta administração é imprescindível para o sucesso, assim como a superação de barreiras culturais e a promoção contínua da capacitação profissional.
Os Tribunais de Contas desempenham um papel crucial, atuando como "aceleradores de implementação". Eles não apenas fiscalizam, mas também fornecem orientação, como o "Guia de Orientação para Implementação e Uso de Sistema de Custos" do TCE-ES e as recomendações formais do TCE-SC para a conformidade com a NBC TSP 34.
Todo esse esforço se justifica pelos benefícios estratégicos que uma gestão de custos eficaz pode trazer para a governança pública:
• Melhora da tomada de decisão gerencial: Permite decisões baseadas em evidências sobre terceirização, alocação de recursos e avaliação de políticas.
• Otimização e melhoria da qualidade do gasto público: Identifica ineficiências e desperdícios, promovendo melhores práticas.
• Aumento da transparência e accountability: Demonstra o custo real dos serviços, fortalecendo a prestação de contas à sociedade.
• Fortalecimento do planejamento governamental: Fornece dados para orçamentos e planos mais realistas e precisos.
Em suma, a NBC TSP 34 é um manifesto gerencial. Ela impulsiona a administração pública a reconhecer e gerir a totalidade de seus ativos, passivos, receitas e despesas, proporcionando uma visão integral e fidedigna de sua saúde fiscal. O desafio agora é transformar essa riqueza de dados em decisões mais eficientes, eficazes e responsáveis, respondendo à pergunta de como gerar mais valor para a sociedade com os recursos confiados.
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